作者分系华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师，副院长;华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生

来源：《战略决策研究》；

编辑首发：国关国政外交学人微信公众号平台

内容提要

新世纪以来，安全问题在世界范围内凸显。东盟地区安全困扰由来已久,尤以海上安全问题较为复杂，传统安全问题与非传统安全困扰相互交织，让东盟地区辽阔的海域显得颇不平静。

为应对纷繁复杂的海上安全问题，东盟建构起了海上安全合作机制。

一方面东盟内部就海上安全达成一系列海上安全基本共识，开展内部的海上安全合作；

另一方面，东盟积极同域外的利益相关国进行接触与合作，以期保持东南亚海域的安全与稳定。

东盟海上安全合作机制是囊括传统安全与非传统安全，同时以东盟为中心、域外大国为借力的多层次的安全合作机制,被东盟赋予了重要的安全意义。

然而，东盟面临的实力掣肘、内部离散以及大国争夺等问题使得东盟海上安全合作机制的发展面临困境。面对东盟的海上安全建构，中国要进行怎样的策略抉择也是需要探讨的问题。

在东盟成立之初，安全问题就是各成员国关注的焦点。在新加坡前总理李光耀看来，东盟成员国之所以联合起来,主要是出于政治考量，就是为了寻求稳定与安全。东南亚地区居于亚洲东南端，陆地较为分散,海域广布,这就使得东南亚地区的海上安全成为该地区安全事务的重心.

目前看来，东南亚海域面临最突出的海上安全问题是多国对南中国海的领土和管辖权要求；对海域内航行自由和安全的维护，特别是在马六甲海峡和南中国海；对域内资源的竞争；以及海盗、武装抢劫和海上犯罪。近些年，这些威胁已经渐呈上升的趋势。

例如，在封闭的南中国海内的领土争端和重叠的海事要求，随着中国的迅速崛起及其地缘政治后果，使得该地区成为最复杂区域，并且进一步复杂化。海上恐怖主义和海盗问题自2005年到2009年一直呈上升态势，于2010年东南亚海域成为世界上海盗出没最多的地区。面临这些此起彼伏的海上威胁，东盟国家加强了在海上安全领域的各方面合作。

（一）基本共识基础上的东盟内部海上安全合作实践

迄今为止，东盟在海上安全方面取得的重大成就便是东盟成员国在各种海上安全方面的问题上所形成的普遍认知。基于这些普遍的认知和共识，东盟成员国之间相互协调政策与行动，进行东盟内部的海上安全合作实践。

第一个共同认知体现在指导海事行动的原则上，东盟成员一致认为基于国际法在东南亚海域建立和维持海洋秩序是必要的，特别是以1982年联合国海洋法公约为基准。东盟成员国同意在东盟地区规范基础上互相尊重主权，以和平手段解决争端，尊重和保护航行自由。

在《东盟宪章》中，则明确规定了东盟国家在处理国际关系时，应该放弃侵略和威胁，或使用武力及其他与国家法相悖的方式。

其次，东盟成员国之间达成共识，作为一个整体对本地区的海上安全威胁具有一定的共性，即这些海上安全威胁的性质是跨界的，因此国家必须合作以消除威胁。

第三，海上安全包括传统的和非传统的威胁，需要全面和相应的解决方案，来应对不同类型的海上安全威胁。

第四，域外国家也是利益相关者，具有在该地区相关海上安全问题上和合法权益；因此东盟与这些域外国家建立一个合作的框架是必要的。

基于这些共识，东盟已经开展一系列的海上安全合作实践来管理威胁，维持稳定。这其中主要包括增强信息和情报交流、通过双边和区域协定创设一个机构间的合作框架、实施国际法律和安全措施的执行标准，如国际船舶和港口设施保安规则、国家海上执法能力建设、以及行为治理和主权、管辖权争议的行为引导规范的形成，现今，东盟成员国已经在多项措施上达成一致意见并相继实施。

在东盟所进行的各类层次、各种类别的海上安全合作中，东盟所确立的有关海上安全合作的基本共识一直以来都是其海上安全合作最坚实的基础。这些共识的达成，并在后来的海上安全合作实践中不断得以巩固和深化，为东盟的海上安全合作奠定了信任的基调，从而使各方面海上安全合作项目得以有效的开展，也为以后更深入细致的海上安全合作打下基础。

（二）东盟地区论坛架构下的海上安全合作

在冷战后的时代，东盟希望通过建立新的机制来塑造亚太地区的新兴安全关系。东盟地区论坛，作为东盟国家在新的历史时期下寻求安全合作的产物，就是在这种条件和背景下由东盟发起和主导的。目前，东盟地区论坛是东南亚地区唯一较为成形的官方多边安全对话机制，也是东盟建立多边海上安全合作的平台。

东盟地区论坛是东盟国家同域外国家进行协商、讨论以及进行合作的舞台。在维护东南亚海域的安全稳定方面，东盟地区论坛主要通过就海上安全各方面问题，进行成员间以及利益相关国间的意见协商与政策协调。除此之外，东盟地区论坛通过下设的各类研讨会积极开通“第二轨道”外交，传达各方意见，表明各方立场，为东盟地区海上安全的维系发挥桥梁和纽带作用。

2014年12月8日，东盟地区论坛于北京召开海上航道安全研讨会,主要就海上航道安全评估、应对海上突发事件、反海盗及海上反恐问题,加强多边合作等问题进行深入交流。次年12月14日，东盟地区论坛还围绕海上风险管控与安全合作问题在北京开展研讨会，来自东盟地区27方的外交、国防、海警和海事等相关部门官员、学术机构和航运界代表出席。该次研讨会主要对亚太地区海上安全形势进行了评估，并探讨了亚太地区海上风险管控与建立海上安全相互信任措施。

依据东盟地区论坛这一平台，东盟国家在整合东盟内部海上安全力量的同时加深了与域外国家的海上安全合作，从而建立一种新的海上安全合作机制，形成共同的海上防线，维护海上的和平与稳定，推动海上安全合作不断朝着积极的方向发展。

（三）构筑以东盟海事论坛为代表的海上安全合作交流机制

2010年7月，作为《东盟政治安全共同体蓝图》的一项重要举措,第一届东盟海事论坛在印尼东爪哇召开,议题包括互联互通、海事安全、人员和船只搜救等。随着东盟海上安全合作的扩展和延伸，2011年10月,日本提议将东盟海事安全论坛扩大，把东盟的对话伙伴国包括进来。很快，东盟针对日本的提议做出积极回应，同意将东盟海事论坛扩大化,但强调在扩大的东盟海事论坛中，东盟必须保持其中心地位。

东盟海事论坛的建立有其特定的时代背景，新世纪海洋时代的开启，让东盟这一依海而居的地区倍加重视海上安全的合作。在建立东盟海事论坛之后，东盟又赋予了它新的目标导向，即希望通过积极构筑一个东盟国家与域外大国之间稳定而又平衡的安全合作机制来保证本地区最基本的海上安全与稳定。

与此同时，东盟又希望通过东盟海事论坛的有序运行来规制所有参与者在地区海上安全方面的行为，平衡多方安全利益，从而更有效的管理地区安全。当然，在东盟的规划中，东盟海事论坛还承担者构建东盟政治安全共同体的指责，东盟期望能够在东盟海事论坛的推动下，深化东盟地区国家间的合作，并最终建立东盟政治安全共同体。

目前为止，东盟海事论坛基本上践行着当初构建的意旨，在海上安全方面起着沟通与协商的作用。东盟海事论坛在东盟主导下，避免了利益相关国在海上安全利益方面无谓的争论，维系了东盟海域利益相关国间的战略沟通，增信释疑，促进合作，有效的地保持着东盟海域的安全与稳定。

此外，随之国际形势的发展和变迁，为更有效的处理层出不穷的海上安全问题，东盟还组织、发起、主导了其他多种海上安全合作交流机制。东盟国防部长会议及其后来的拓展——东盟防长扩大会议在海上安全、海上反恐方面达成默契并相继开展实质性的合作项目。

具有“第二轨道”性质的香格里拉对话由于将安全研究、安全对话和安全决策有机地联系在一起，从而成为东盟地区进行海上交流与合作的一个高层平台，逐渐在东盟的海上安全合作领域发挥重大作用。

（四）东盟同周边国家及域外国家的海上安全合作

东南亚海域一直以来都是世界上繁忙的海域之一，东南亚海域的安全问题涉及了东盟国家的利益同时也影响着许多域外国家的收益。因此东盟的海上安全合作机制的建构免不了与周边国家和域外国家开展合作。

首先，东盟加强同日本的海上安全合作。由于日本80%的石油和20%的船只需要经由马六甲海峡，因此，马六甲海峡的安保问题一直是日本所关心的问题。

日本和东盟合作的主要机制是马六甲海峡沿岸国家委员会。马六甲海峡沿岸委员会资助马六甲海峡附近的水文调查并出资购买相关导航设备，如浮标；灯塔的安装和维护，灯塔和交通分离方案。日本与东盟进行海上安全合作的最大举措就是双方在2006年达成的《亚洲打击海盗行为和武装抢劫船只的区域合作协定》。《亚洲打击海盗行为和武装抢劫船只的区域合作协定》是一种安全合作机制，用以促进交流和信息交换；提供海盗在亚洲武装抢劫的数据分析；提高该地区成员国打击海盗和武装抢劫的能力；海上合作与联合演习。

在2011年11月举行的第十四届东盟-日本峰会上，东盟和日本承诺，加强双方的合作，特别是在海上安全问题上，确保航行自由，保障不受阻碍的自由贸易、以及和平解决该地区争端的国际法。2013年7月，日本首相安倍晋三在访问菲律宾期间，宣布日本将向菲律宾海岸警卫队提供10艘巡逻艇作为其发展援助计划的一部分。

日本首相安倍晋三近期表示2017年是东盟成立五十周年的日子，日本将继续致力于加强与东盟的合作，包括在政治安全领域里通过与东盟的海上安全与合作来促进地区安全与区域法治。随着日本在东南亚海域逐步提高海上防卫投入，东盟与日本的海上安全合作前景较大。

其次，东盟积极开展与美国的海上安全合作。东盟自美军撤出菲律宾之后便减少了对美军的安全依赖，但是随着亚太地区安全形势的改变，东盟仍然需要美国的存在。在传统安全领域，美国与东南亚国家海事安全合作的主要形式是联合军事演习。美国每年在亚太地区举办700项培训项目，进行170场军事演习。在新的安全形势下，维和、海事安全和灾难救援等成为演习的主要内容。

在联合演习之外，美国也向东南亚盟友和伙伴国提供培训和设备，包括雷达、巡逻机等，提高这些国家控制水域的能力。在新加坡2012年6月2日的香格里拉对话上，美国国防部长帕内塔讨论了美国将于2020年在亚太地区部署60%的军事设施的新国防战略。

美国将战略部署重点由中东地区转移到亚太地区对于东盟来说是一个同美国进行海上安全合作的新契机。2013年10月，美国国务卿克里访问越南时宣布美国将放松对越南的武器禁运，并向越南提供1800万美元援助用于加强越南的海岸巡逻能力。随着东盟国家与美国海上安全合作的不断发展，东盟逐步提升着地区海上安保实力。

此外，东盟同中国也保持一定程度的海上安全合作。面对中国提升南中国海作为其类似于台和藏核心利益的水平，东盟国家开启了与中国的海上安全合作之路。

东盟与中国的海上安全合作主要内容包括：高层领导经常拜访，彼此促进双方在各个领域的合作以及在国际和地区问题上交换意见；双方建立了定期的高层部长和官员的会议机制。2015年10月15日至16日，中国-东盟国防部长非正式会晤在京举行。这是推进中国-东盟在防务安全领域的战略互信与务实合作的一个重要步骤，也是中国与东盟防务合作发展的又一个里程碑。

在解决海上边界争端方面，中国与东盟成员国签署了《南海各方行为宣言》，从而对各方的海上行为进行约束和管控，避免冲突与摩擦的产生，威胁东南亚海域的安全和稳定。近年来，中国与东盟的海上安全合作不断加深，双方对于南海分歧管控也达成一致，双方于2017年5月18日达成“南海行为准则”框架，为南海地区行为规则的实施与执行奠定基础，也能更好的维护南海地区的稳定与安宁。

随着中国“21世纪海上丝绸之路”战略的实施以及亚洲基础设施投资银行的成立，中国与东盟在海上安全方面的合作必将迎来更大的发展。

最后，东盟与印度、俄罗斯进行海上安全方面的接触与合作。东盟面临的海上安全问题除了海上贸易交通线的维护、海上航行安全等安全考量，还有传统的地缘政治的角逐。东南亚海域一直以来都是世界主要力量的集中地，东盟面临诸多实力强大的域外国家在东南亚海域的积极参与显得十分被动。在东盟同各域外国家进行合作的过程中，逐渐形成了独具特色的“平衡式”外交。

在东盟看来，印度可以作为平衡来自中国潜在威胁的砝码而存在，便邀请印度作为东盟地区论坛的成员，同时,俄罗斯被东盟视为是平衡美日力量的重要支点。于是，东盟加强了同印度和俄罗斯在海上安全方面的接触，一方面将印度引入马六甲海峡进行海上护航和执法；另一方面，东盟成员向俄罗斯购置海上军事武器来提升自主海上安全保卫实力。

在东盟海上安全合作的发展进程中，东盟根据自身独特的实际情况以及不断变化的区域内外环境，形成了独具特色的安全合作机制。

（一）内容上：既涉及传统安全，又涉及非传统安全

最初，对于东盟来说，海上安全合作意味着通过合作对话的方式解决海域主权和管辖争端。这主要是因为东盟成员国大多都是临海国家,面临着纵横交错的海域，各成员国间经常剑拔弩张，严重影响了地区的和谐与稳定。为了缓解成员国间对立的利益要求、维系东南亚海域基本和平与稳定，东盟开始了最初的海上安全合作。

东盟在这一时期，不仅秉承双边交流与合作，还先后建立了东盟海军司令会议、东盟防长会议等多边合作机制加强东盟成员间的海上军事安全合作。在这些双、多边机制的作用下，东盟国家逐步化解了成员国家间的矛盾与冲突，使得东盟国家对本地区的海上安全问题有了基本的共识，为东盟国家的发展创造了一个相对稳定的内部环境。

随着时代的发展、国际局势的变更，许多新的海上安全问题不断涌现，诸如海盗的泛滥、海上恐怖主义的滋长、海上交通运输线的维护等，这使得东盟的海上安全不能仅仅局限于传统的海域主权与管辖的争夺。在新的背景下，东盟的海上安全合作逐渐向非传统的安全领域延伸。

围绕新涌现的非传统海上安全威胁，东盟在原有的海上安全合作机制的基础上进行了拓展，在兼顾传统海上安全的同时，将非传统海上安全加入已有的机制。在东盟的政治安全合作规划中：有效打击跨国犯罪等海上恐怖主义、跨境走私、毒品交易、武装抢劫船舶以及解决包括溢油事故和无管制的跨界挑战；加强海上安全和搜救合作以及对海上遇险人员和船只搜救合作；加强现有海上合作机制，与有关各方合作，以扩大海上打击海上非法活动的能力；已经被东盟确立为未来海上安全合作机制建设的重要内容。

（责任编辑：lixuezhen）