编者按|当中国安邦保险耗资19.5亿元收购纽约地标性建筑——华尔道夫酒店后，舆论普遍关注中国资本下一步并购的领域，是否会扩大到金融业，甚至银行业。

　　美国和欧洲是世界金融业最发达的国家和地区。随着中国企业走出去的旺盛银行服务需求，不少中国的金融或非金融企业，对并购欧美的银行，都有着浓厚兴趣。

　　银行业是一国金融之本。任何一个国家，对外来资本并购本国银行，都是严格审查。

　　目前，中资银行直接进入欧美发达国家建立独立法人银行还不多。有的国内银行海外并购的策略是，关注亚非拉地区，跟随中国企业客户前往新兴市场国家。

　　境外不同法域的银行监管包括准入监管、资本充足性监管、流动性监管、贷款集中度监管、利率汇率风险监管、信息披露监管、市场退出监管等。

　　此外，银行跨境并购涉及反垄断法问题。市场准入只是对新设银行审核的第一步，在设立分行/子行之后，面临日常的审慎监管。

　　本文重点介绍并购美国银行必须要经过三个“关卡”。第一，安全审查制度；第二，反垄断制度；第三，金融监管系统。

　　文/ 李海燕

　　中国银行业相比其他行业而言，走出去的成功例子不多。有名的案例是中国工商银行2007年并购南非标准银行，中国银行2008年并购洛希尔银行。

　　任何一个国家，银行业都是国民经济的命脉，受严格监管，并购的难度比较大。上述2个例子，都仅仅获得了20%左右的股权，并没有能够完全控制上述的银行。

　　平安集团在2008年并购了比利时的富通集团，之后出现了一些问题。招商银行2008年并购香港的永隆银行，是个比较成功的案例。

　　美国是全世界金融业最发达的国家。许多中国的金融企业或者非金融企业，都对并购美国的银行有着浓厚的兴趣，期望能够通过并购美国的银行，一举登上国际金融的中心舞台。

　　一些中国企业在数年前已经付诸了行动。比如，民生银行早些年入股美国联合银行。但一些海外的银行并购，结果没有预期的好。

　　并购国外的银行，是一个比较困难的事情。为什么？

　　因为银行业是金融业的基本，是一个国家的基础设施，是给各个产业提供血液的重要产业。任何一个国家，对外国企业或者基金并购本国的银行，都不会是一个非常欢迎的态度。都是严格审查，审慎监管的态度。

　　总结起来，并购美国银行，需要过得三个主要的“关卡”——

　　第一，美国对外国资本投资美国的审查制度；

　　第二，美国的反垄断制度；

　　第三，美国的复杂的金融监管系统（特别是银行监管制度）。

　　不论并购的双方是如何期望交易能够顺利达成，如果不通过这三关，并购美国的银行是不可能实现的。本篇文章的重点放在了介绍美国复杂的金融监管系统上。

　　一、美国对外国企业投资美国的审查制度

　　大多数国家都有审查外资投资本国敏感行业的机构，在美国，该机构叫美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the US, 简称CFIUS）。CFIUS有权利调查外国企业/个人在美国并购是否对美国国家安全造成威胁。

　　CFIUS根据的法案是美国国防法（theDefense Production Act of 1950）的修正案, 一般称为【埃克森-弗洛里奥修正案】（Exon-Florio amendment）。

　　CFIUS由美国的主要的中央机构构成。主席来自美国财政部。成员有下列机构派出：国务院，国防部，司法部，商务部，国土安全局。还有国家安全理事会，国家经济理事会，美国通商代表部，管理和预算局，总统经济咨询委员会，科学技术办公司。根据需要，能源部和交通部的人员也可以参加。

　　CFIUS的着眼点是美国的国家安全。非常需要我们注意的是：CFIUS实施的是主动申报制度。

　　如果并购方感觉可能触动美国的国家的安全，需要自己申报，之后接受审查；如果没有申报，但CFIUS觉得美国的国家安全受到了威胁，有权利命令取消并购交易。即使双方已经签订了合同，甚至进行了交割。

　　目前美国有7000家左右的银行机构。一般来说，并购美国的小型银行，触动美国安全的可能性并不大。但是如果并购美国的大中型的金融机构，比较敏感。必须事先向CFIUS报告，接受审查。

　　2006年，迪拜的DPW（Dubai Ports World）公司要并购美国的几个港口。CFIUS已经同意，但是美国舆论产生轩然大波，感觉美国的安全收到了威胁。最后这个事情以DPW主动提出取消收购而收场。

　　这个事件说明，即使是CFIUS同意了，也不能掉以轻心。

　　二、 美国的反垄断制度

　　中国2008年才开始实施反垄断法。而美国早在1890年就通过了谢尔曼法案（Sherman Antitrust Act ）。其背景是美国的一些大公司利用自己的产业地位，做出了一些侵犯消费者权益的行为。

　　19世纪末，美国兴起了大规模的并购浪潮，大部分并购活动都是同行业间的水平型的并购。这直接催生了第二部反垄断法的诞生。也就是1914年的克莱顿法案（Clayton Antitrust Act）。该法案第7节规定；“如果收购的效果可能会在实质上降低竞争或趋向于形成垄断，”则禁止收购股票或资产。

　　20世纪20年代，美国兴起了第二次并购浪潮，其特点是垂直的并购。这主要是因为克莱顿方案的存在。克莱顿法案禁止了容易形成垄断的水平型的并购，但是并没有禁止上下游行业的整合。美国产业界就是钻了这个法律的空子。

　　美国在1950年通过了Celler-Kefauver Act。这个法案是上面的两个法案的补充，主要是堵住了上述法案的一些漏洞。

　　美国在1914年通过了联邦交易委员法（Federal Trade Commission Actof 1914）。根据这个法案，美国设立了联邦交易委员会（Federal Trade Commision，FTC），作为反垄断的机构。

　　目前FTC的竞争局（Bureau of Competition）和美国司法部（DOJ）的反垄断局（Antitrust Division）是负责反垄断审查的具体负责机构。

　　美国在1976年出台了《哈特-斯科特-罗迪诺反托拉斯改进法》（简称HSR法）（Hart-Scott-Rodino AntitrustImprovement Act of 1976）。HSR法是主要的程序法。

　　该法要求，需要遵守特定规定的并购案（主要和并购的规模有关）应该向美国司法部和联邦贸易委员会呈报合并前通知表和其他文件（包括合并协议和任何附件的副本）。近10年来，每年的申报都超过了1000件以上。这是任何在美国并购的企业都需要高度注意的一部法律。

　　联邦交易委员会（FTC）和美国司法部（DOJ）每年会根据HSR法公布需要申报的并购活动标准。两个机构会根据美国的经济增长和现实情况，变动标准。

　　最新的标准是2014年2月24日开始实施。该标准有2个标准构成：交易的规模（Size-of-Transaction Test）和交易双方的规模（Size-of-PersonTest）。

　　目前标准下，如果交易的规模（购买股票或者资产）超过3.034亿美元，不管交易双方的企业规模如何必须要申报反垄断审查。

　　如果交易的规模超过7590万美元，但是低于3.034亿美元。则需要看交易双方的规模：

　　1.如果交易一方的年销售额或者总资产超过1.517亿美元，另外一方超过1520万美元，需要申报。

　　2.如果出售方不是制造业或者股东是制造业，被收购方的年销售额超过1.517亿美元或者总资产超过1520万美元，需要申报。

　　银行的资产规模水平往往比较大，大部分情况下，并购美国的银行都需要申报反垄断审查。

　　三、美国的银行监管系统

　　美国的金融业是全世界最为发达的。在300年的发展过程中，美国也逐步形成了有本国特色的、复杂的金融监管系统。

　　在中国，金融机构监管部门有银监会、证监会和保监会。但有许多国家的金融监管都收并到一个机构。比如日本，银行业和保险业和证券业都归金融厅监管。

　　美国的金融监管机构数量是中国的3倍多，各司其责，业务范围稍微有些重叠和交叉。下面逐一介绍银行的主要的监管机构。

　　在这里需要说明的是，美国在2010年通过了Dodd-Frank法案（正式名称为 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,Dodd-Frank华尔街改革和消费者保护法）。这个法案出台的背景为2008年发生的次贷危机。伴随这个法案，美国的金融监管系统中消失了一个监管机构，新设了3个机构。

　　1.联邦准备制度理事会（Board of Governorsof the Federal Reserve of System, FRB）

　　FRB是每个金融业从业人员都知道的名称。更多的时候，我们知道FRB相当于美国的中央银行。当时，FRB也是美国的银行业的重要的监管部门。FRB设立的根据法是1913年成立的联邦准备法（Federal Reserve Act）。

　　FRB由7名理事构成。理事是由美国总统任命的，任期为14年。而且需要美国议会上院的承认。它在美国全国有12个分行。

　　2.联邦存款保险公司（Federal DepositInsurance Corporation, FDIC）

　　FDIC是根据1933年银行法（Banking Act of 1933）创立的。1950年通过了联邦存款保险法（Federal Deposit Insurance Act）。目前该法是FDIC的根据法。

　　FDIC的总部位于首都华盛顿。在全国有6个regional office，分别是亚特兰大，芝加哥，达拉斯，堪萨斯，纽约，旧金山，以及2个area office，分别是孟菲斯和波士顿。根据FDIC公布的2012 Annual Report, FDIC有7000多名员工。

　　FDIC并不能从国会获得预算。其主要的收入是加入存款保险制度的金融机构所支付的保费和保费的投资收入（主要是美国国债）。

　　3.通货监理署（Office of theComptroller of the Currency, OCC）

　　通货监理署的根据法是1864年的国法银行法（National Bank Act of 1864)。OCC的主要监管对象是国法银行和联邦储蓄金融机构。

　　OCC是美国财政部的一个局（bureau）。其负责人为通货监理官（Comptroller of the Currency），是由美国总统任命的，任期为5年，而且需要美国上院的承认。OCC官员虽然接受美国财政部长的一般指导，但在依法实施金融机构的监督上，不受干涉。

　　OCC的总部位于首都华盛顿。在全美有66个分支机构。根据OCC的Annual Report Fiscal Year2012，OCC有3800多名员工。

　　OCC的预算来源主要是来自被监管的金融机构。发行金融牌照和进行监管，都是要收取合理的费用的。

　　4.国家信用合作管理局（National CreditUnion Administration, NCUA）

　　国家信用合作管理局的根据法为1934年的联邦信用合作法(Federal Credit Union Act)。作为联邦信用合作管理的监管机构，在农业信用管理厅（Farm Credit Administration）内设立了联邦信用合作局（Bureauof Federal Credit Unions）。之后，监管的权限被转移到了联邦存款保险公司，联邦社会保障局（Federal Security Agency），健康教育和福利部(Departmentof Health，Education and Welfare)等部门。

　　NCUA的总部位于弗吉尼亚州的亚历山大市。在全国有5个分支机构。分别位于纽约州Albany，弗吉尼亚州Alexandria，乔治亚州Atlanta，德克萨斯州Austin，亚利桑那州Tempe。

　　根据NUCA2012 Annual Report，NUCA有1191名职员。运营费用是从所监管的联邦信用合作机构所征收来的。

　　以上是美国的金融监管系统中，负责监管银行的主要的4个机构。在2010年之前，还有一个机构叫储蓄监管局（Office of Thrift Supervison，OTS）。这个机构成立于1989年，是美国财政部的一个下属机构。负责监管一些国法(federallychartered)和州法银行(state-chartered)和S&Ls。终止于2011年10月19日。在2007年到2010年的金融危机中，曾经监管过American International Group,，WashingtonMutual，IndyMac等知名的机构。其职能转交给了上述4个银行监管机构和2011年7月21日成立的消费者金融保护局（CFPB）。

　　5.各个州的银行监管机构

　　美国是个联邦制国家，各州都有批准银行设立和监管自己批准的银行的权利。而且各州的银行监管机构也有协会——州银行监管官会议（the Conference of State BankSupervisors，CSBS）。

　　这个组织成立于1902年，是华盛顿惟一的非盈利组织。最初的名字叫the NationalAssociation of Supervisors of State Banks，1971年改为现名。

　　CSBS的构成人员来自全美50个州，哥伦比亚特区，关岛，波多黎各和美国维京群岛。

　　这些构成机构目前监管着大约5400家州法金融机构（state-chartered），总资产超过了4.2兆美元。

　　CSBS的主要工作（来源：CSBS的网站）

　　1）最大化各个州的监管金融机构活动的权威性；

　　2）增进各个州的机构和职员的专业能力；

　　3）在联邦和州层面的立法机构和监管机构面前，代表州金融监管者的利益；

　　4）确保在金融现代化的新时代，所有的银行继续有获得州牌照的选择权和灵活性。

　　可以看出，CSBS不是一个监管机构。本质上是各个州监管机构的下调机构和利益代表。但是其构成的各个机构是有银行监管权的。

　　四、美国证券业、期货业和保险业监管机构

　　上面提到，美国在2010年之后设立了3个新的金融监管机构。在介绍他们之前，我们介绍一下，保险和期货行业的监管。因为：

　　（1）有些金融机构是综合性的金融控股集团，从事多个业务；

　　（2）单纯的银行机构也可能会从事保险产品的代理销售等业务。

　　（3）购买标的银行的股票，特别是收购上市银行，是要遵守证券业监管机构的监管的。

　　1.美国的证券业监管机构

　　美国证券业监管机构是SEC（Securities Exchange Commission）。其根据法是1934年证券法（Securities and Exchange Act of 1934）。SEC是独立的联邦行政机构。其最高权力机构的5名委员是由美国总统提名，议会上院通过的。在全美11个城市有分支机构。2012年末有3700多名职员。总部位于华盛顿。

　　2.美国的期货业监管机构

　　负责美国的期货行业的监管是商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）。是在1974年根据商品交易法（Commodity Exchange Act）设立的。主要监管期货和衍生品。委员会的5名委员由美国总统提名，必须经过议会上院的通过。总部位于华盛顿。在芝加哥，堪萨斯和纽约有分支机构。目前有600多名职员。从联邦政府获得预算。

　　3.美国的保险业监管机构

　　美国是全世界第一大保险大国。根据1945年成立的McCarran-Ferguson Act，美国的保险业是根据各个州的州法来监管的，各州有保险监督局。不过，各个州的保险局局长构成了全国保险监督官协会（National Association of Insurance Commissioner,NAIC）。NAIC起到了一个指定模范简单法规文本，协调各个州的监督的作用。

　　五、美国最新设立的3家金融监管机构

　　下面我们继续介绍美国银行的监管机构。其中，3个机构都是根据Dodd-Frank法案设立的。

　　1.金融稳定监督理事会（Financial Stabilityof Oversight Counsil,FSOC）。

　　设立的目的有3个：

　　（1）识别影响国内的金融系统的稳定性的风险；

　　（2）打消市场的关于政府救济的期待，提高市场的自律性；

　　（3）当国内的金融系统的稳定性出席问题是，采取措施。

　　作用如下（来源：官方网站）。

　　（1）促进监管合作；

　　（2）促进信息的分析和收集；

　　（3）指定需要综合监管的非银行金融机构；

　　（4）指定系统性金融市场utilities和系统性支付清算决算活动；

　　（5）推荐更加严格的标准；

　　（6）拆分对金融稳定有重大威胁的公司。

　　FSOC有10名有投票权的委员和5名没有投票权的委员构成。包括：

　　（1）美国财政部长，同时也是理事会的主席；

　　（2）美联储的主席；

　　（3）OCC的主席；

　　（4）CFPB的主席；

　　（5）SEC的主席；

　　（6）FDIC的主席；

　　（7）CFTC的主席；

　　（8）美国联邦住宅金融局局长（FHFA)；

　　（9）NCUA的主席；

　　（10）美国总统指名的保险业专家。有6年任期。

　　FSOC不具有投票权的理事会成员有：

　　（1）OFR（金融调查局）局长（the Director of the Office of Financial Research； OFR）；

　　（2）FIO（联邦保险局）局长（the Director of the Federal Insurance Office； FIO）；

　　（3）来自州保险监管机构的代表；

　　（4）来自州银行监管机构的代表；

　　（5）来自州证券监督机构的代表。

　　州保险监管机构，州银行监管机构，州证券监管机构的代表的任期为2年。

　　2.消费者金融保护局（Bureau of ConsumerFinancial Protection,CFPB）

　　2010年设立的。属于美国联邦准备制度内的一个独立局。局长由美国总统任命，任期五年。也需要议会同意。总部位于首都华盛顿。在芝加哥，纽约和旧金山设立有分支机构。

　　作用如下（来源：官方网站）：

　　（1）指定规则，监督企业，执行消费者金融保费的联邦法；

　　（2）限制不公正，欺骗的，或者滥用的行为；

　　（3）接受消费者的投诉；

　　（4） 促进金融交易；

　　（5） 研究消费者行为；

　　（6） 监视金融市场中对消费者的新的风险；

　　（7） 执行在消费者金融领域禁止歧视或者不公正对待的法律。

　　3.联邦保险办公室（Federal Insurance Office,FIO）

　　2010年根据Dodd—Frank法案，美国成立了联邦保险局（Federal Insurance Office, FIO）。但是FIO并不是监管机构，而是美国联邦层面的保险专业机构。FIO的局长也是下面所要介绍的金融稳定监督理事会的成员之一。FIO是美国财政部的一个内设局。局长由美国财政部长任命。其预算包含在财政部的预算内。

　　五、负责审查外国机构并购美国银行的3家监管机构

　　上面的众多的机构中，最重要的银行监管机构有3个，也就是OCC，FDIC和FRB。他们被称为primary financial regulatory agency。他们可以进入到银行现场进行各种检查，也可以根据查出的问题作出相应的处罚。他们的监管对象不同，也稍有重叠。

　　OCC的监管对象为：

　　（1）国法银行；（2）外国银行在美国的分行和代理机构；（3）美国联邦储蓄金融股机构。

　　FDIC的监管对象：

　　（1）没有加入联邦储备制度，但是加盟了联邦存款保险制度的州法银行；（2）加入联邦存款保险制度的外国银行支行；（3）州储蓄金融机构。

　　FRB的监管对象：

　　（1）加盟了联邦准备制度州法银行；

　　（2）外国银行的支行或者代理机构；

　　（3）外国银行；

　　（4）银行控股公司和其子公司；

　　（5）储蓄金融机构控股公司和其子公司。

　　对外国银行并购美国银行有审查权的有3家机构，OCC，FRB和FDIC。OCC主要负责审查全国性银行的并购，FRB主要审查FRB成员银行的并购，FDIC主要负责不是FRB的成员，但是加入和联邦存款保险制度的银行的并购。

　　小结：中国企业并购美国的银行，必须通过上述3家机构之中的一家有管辖权的监管机构的批准。需要通过CFIUS的安全审查、美国司法部的反垄断审查和金融监管机构的审查。中国企业并购美国银行，需要详细了解美国这些制度，存在的风险以及应对策略。

　　参考文献

　　1，本文中所提到的各个机构的官方网站,；

　　2，日本金融厅网站公布的【外国金融制度的概要】（为三菱UFJ调查和咨询公司受日本金融厅的委托，在2014年3月提交日本金融厅的调查报告）

　　3，AlexandraReed Lajoux，Dennis J.Robertsthe Art of Bank M&A：Buying, Selling ,Merging，and Investing inRegulated Depository Institutions in the New Environment McGraw-Hill Education, 2014

　　作者简介

　　李海燕，毕业于日本一桥大学。获得硕士学位后，先后供职于日本大型金融集团和跨国房地产基金管理公司。2010年回国后，一直在某综合性金融集团工作。

（责任编辑：lixuezhen）